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人大开展民主测评工作探析

发布日期:2010-11-29    作者:管理员     来源: 本站     点击:

对于民主测评,多数人并不感到陌生,这是在一定范围内了解干部群众对某特定对象评价意见的一种方法。近年来,结合干部年度考核组织民主测评,已成为加强党内监督和改革干部人事制度的一项重要工作。一些地方人大及其常委会自2007年1月1日监督法施行以来,在同级党委的重视支持和“一府两院”的积极配合下,不断探索实践人大开展测评工作的方式方法,收到了良好的工作效果和社会效应,使人大工作效能得到明显提升,有效促进了“一府两院”依法行政、公正司法。

本文拟就人大开展民主测评工作加以探析。

测评的依据及要义

开展测评是人大发挥政治优势、服务工作大局的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人们当家作主的根本途径和最高实现形式。人大及其常委会作为国家权力机关,其监督是代表国家和人民进行的,是一种法律责任和政治责任。从法律责任上讲,人大与“一府两院”属于产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系;从政治责任上讲,人大与“一府两院”虽然在机构的性质、职能上不同,但工作的出发点和目标完全一致,都是维护改革发展稳定大局、推进经济社会又好又快发展、为人民群众谋福祉。人大应充分发挥国家权力机关、监督机关、民意机关的政治优势,积极探索实践包括开展民主测评在内的监督工作路径,创新监督方法,保证行政权、审判权、检察权得到正确行使,防止公权力异化,确保权力始终沿着法治和民意的轨道运行,真正起到加快科学发展、维护公平正义、促进社会和谐的作用。

开展测评是人大依照法律规定、细化监督方式的现实选择。监督法将地方人大常委会以前开展的“述职评议”引导到“工作评议”,专门对人大常委会监督“一府两院”专项工作作了规范性、程序化的规定。尽管监督法中没有出现“工作评议”字样,但源于实践中的成功经验,体现了工作评议的实质精神,兼顾了一般听取和审议工作报告与工作评议两方面的特点。从实践来看,各地人大工作评议的程序大体分为准备、调研、评议、整改等四个阶段。既然是评议,就必须针对评议对象的工作作出某种评价,因此可以认为,开展民主测评是对工作评议的细化、丰富和完善。民主测评不仅是干部工作走群众路线的主要形式之一,而且也是保证干部选拔、任用、管理科学化的一项重要措施。一直以来,地方人大常委会虽然拥有人事任免权,但对被任命国家机关工作人员的任后监督几乎普遍是束手无策,而评议专项工作和开展民主测评,能够把对有关主管干部的工作业绩、存在问题及建议寓于其中,实际上对干部也是一种监督,并有助于党委及组织部门对领导干部的考察。组织部门把人大常委会对“一府两院”工作的评议意见和测评结果,作为评价、使用干部的重要依据之一,这样就妥善处理了加强人大监督与坚持党管干部的原则间的关系,有利于党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,有利于人大与“一府两院”统一思想、达成共识、形成合力、推动工作。

开展测评是人大集体行使职权、检验监督效果的客观需要。监督法实施以来,不少地方人大常委会加大监督力度,增强了监督实效,开创了人大监督工作新局面。然而,当前仍有一些地方人大常委会监督工作存在表面化、形式化、不深入、实效差的现象,存在重过程轻结果、重审议轻落实的不良倾向;仍有一些地方“一府两院”对人大作出的决议、决定和审议意见作弹性认识,落实不力,使得人大的工作监督和法律监督效果不明显,人民群众反映强烈的一些问题得不到有效解决,人大的权威受到影响甚至在少数地方遭到质疑。人大常委会是遵循民主集中制原则,集体行使监督职权。集体监督的工作力量、工作力度和工作效果,只有围绕中心、求真务实、以增强监督实效为核心,通过开展民主测评等手段,才能综合衡量和具体检验出来,从而推进人大常委会由重过程转向重结果,“一府两院”由重程序答复转向重问题解决,逐步提高人大监督工作的水平和质量。

测评的实例及特点

监督法实施以来,地方各级人大及其常委会开展不同类型的民主测评呈日趋活跃态势,总体上看,县级人大最活跃,市级人大次之,省级人大较少,都尚处于由探索试行阶段向规范化、制度化方向迈进。笔者试将各地人大开展的测评工作概括为以下9种类型:

专项工作报告测评型。指人大常委会全体会议在听取和审议“一府两院”专项工作报告的基础上,人大常委会全体组成人员、列席会议的人大代表以无记名投票方式,对专项工作报告作出综合性评价。

实例1:2009年4月,宁夏回族自治区十届人大常委会第九次会议首次对自治区高级人民法院、省人民检察院提交的专项工作报告进行了满意度现场测评,在我国省级人大开创了先例。测评采用无记名投票方式,分“满意、比较满意、不太满意、不满意”四个等次。2009年5月27日,宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告办法》第十六条规定:“主任会议认为必要时,可以提请在人大常委会全体会议上对专项工作报告或者审议意见研究处理情况报告进行满意度测评。对列入满意度测评的专项工作报告,应当组织对该项工作进行视察或者专题调查研究。满意度测评采用无记名投票方式或者按电子表决器方式进行。满意度测评结果应当由会议主持人当场公布,并在会议结束后由人大常委会办公厅以书面形式向‘一府两院’反馈。人大常委会全体组成人员过半数对专项工作报告或者审议意见研究处理情况报告不满意,‘一府两院’应当在下一次人大常委会会议上重新报告。”同年10、11月,自治区人大常委会又分别对自治区政府关于公安机关社会治安工作情况、2009年民生计划情况两个专项工作报告进行了满意度测评。

实例2:2010年3月31日,四川省十一届人大常委会第十五次会议通过的《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第二十四条规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告,可以组织常务委员会组成人员、人民代表大会代表对同级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作进行评议。”“常务委员会根据工作评议情况可以对专项工作进行满意度测评,测评分为‘满意’、‘基本满意’、‘不满意’。经测评,满意和基本满意人数未超过常务委员会全体组成人员半数的,常务委员会应当责成报告机关再次报告。”“工作评议”和“满意度测评”是该实施办法中最具“四川特色”的部分。

实例3:2009年3月17日,河北省石家庄市十二届人大常委会第十一次会议听取和审议了市政府关于全市食品安全工作情况的报告,并对报告进行满意度测评。这是该市人大常委会《关于对市政府、市中级人民法院、市人民检察院专项工作报告进行满意度测评的实施意见》出台后开展的首次测评,并当场宣布了测评结果,测评满意度为93.2%。 按照该市人大常委会审议通过的《关于对市“一府两院”各项工作报告进行满意度测评的实施办法》规定,市人大常委会将在两年内对市政府组成部门、市中级人民法院、市人民检察院和市有关垂直管理部门的专项工作测评一遍。

实例4 :2009年6月16日,福建省福州市人大常委会组成人员、法制委委员和列席会议的30位市人大代表,对刚刚审议完的3项市政府工作报告进行满意度测评。这是该市人大常委会在常委会会议上首次对政府专项工作报告进行满意度测评。满意度测评表对工作报告分别列出“满意”、“基本满意”、“一般”和“不满意”共4种意见选择,并设计“其他意见和建议”一栏,请测评者提出意见建议。

实例5:安徽省滁州市人大常委会2009年出台的《听取和审议专项工作报告暂行办法》规定,在听取专项工作报告和调查报告之后,开展会议评议,采取分组、联组、大会评议的方式进行。评议之后,常委会会议以无记名投票的方式进行满意度测评。获得满意票超过常委会组成人员70%以上者为满意;获得满意和基本满意票超过常委会组成人员50%以上者为基本满意。对不满意的单位要求其及时研究制定整改措施,并在两个月内向市人大常委会报告整改情况和重作报告。该办法实施以来,滁州市人大常委会已对市政府关于防震减灾法和安徽省防震减灾条例贯彻实施情况、关于农产品质量安全法贯彻实施情况等7个专项工作报告进行了满意度测评,并将得票情况和测评结果写进审议意见,督促政府及相关部门进一步加大整改力度,取得监督实效。

实例6:2009年2月26日,山西省长治市十二届人大常委会第十三次会议通过的《长治市人大常委会关于对专项工作报告进行满意度测评的规定》明确:“对‘一府两院’在市人大常委会会议上所作的专项工作报告进行满意度测评。”“市人大常委会会议采取电子表决方式进行测评。测评结果按照常委会组成人员到会人数的百分制比例计算(四舍五入保留整数)。”“测评档次分为满意、基本满意、不满意3个档次。表决赞成票达80%以上为满意,51%~79%为基本满意,50%以下为不满意。”

实例7:2009年5月25日,湖北省宜都市六届人大常委会第十八次会议通过的《宜都市人大常委会监督工作“双测评”“双公开”办法(试行)》规定:“双测评”即市人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、法律实施情况报告后,开展工作评议,进行满意度测评(简称初次测评);听取和审议“一府两院”对落实市人大常委会专项工作报告、执法检查审议意见情况报告后,开展工作评议,进行再次满意度测评(简称二次测评)。“双公开”即市人大常委会将两次听取和审议的情况以及满意度测评结果在规定的时间内,采取适当的方式向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。“测评结果分满意、基本满意、不满意3个等次。获得参评人员满意票85%(含85%)以上的,定为满意等次;获得参评人员满意票60%至85%(不含85%)的,定为基本满意等次;获得参评人员满意票60%以下(不含60%)的,定为不满意等次。”

实例8:湖北省远安县人大制定的《专项工作报告满意度测评办法》规定:常委会组成人员对专项工作报告实行满意度测评按“满意”、“基本满意”、“不满意”3个等次进行,当场宣布测评结果。对测评不满意率高于30%(含30%)的专项工作报告,列入下一次常委会议题,由报告单位对其工作进行认真整改后重新报告。重新报告的测评满意和基本满意比例仍未达到50%(含50%)的,由常委会研究,提出处理办法。

审议意见研究处理测评型。指人大常委会全体会议在听取和审议“一府两院”关于审议意见落实情况报告的基础上,人大常委会全体组成人员以无记名投票方式,对审议意见提出的具体建议是否落实到位作出评价。

实例1:2010年5月28日,在浙江省十一届人大常委会第十八次会议闭幕会上,省人大常委会委员投票对省政府关于农业法及相关法律法规实施情况审议意见处理落实情况进行了满意度测评,这是该省人大常委会首次对省政府工作进行满意度测评。据了解,浙江省人大常委会通过测评对省政府落实情况进行评价,如果满意度没有过半,将发回由省政府重新落实。

实例2:2008年初,江西省九江市人大常委会出台了《提高常委会审议意见和办理质量的意见》,建立了“调研求深、审议求细、督查求实、票决较真”的工作机制。“调研求深”就是审议之前加强调查研究;“审议求细”就是要求审议避免空对空,要敢讲、愿讲,要讲实、讲透;“督查求实”就是对政府研究处理审议意见的落实整改情况逐条进行督查,促进问题的有效解决;“票决较真”就是采取电子表决方式,对政府整改落实情况进行满意度测评。2009年1月7日,九江市人大常委会会议对《行政许可法》《江西省森林条例》等4个执法检查报告审议意见的整改落实情况进行了审议,并以电子表决的方式对政府落实情况测评动真格。其中《城乡规划法》审议意见落实情况满意票没有过半。否决“一府两院”有关情况报告,这在九江市人大常委会会议史上还是第一次。九江市政府分管城市规划的相关领导感慨地说:“人大常委会会议对政府的落实整改报告一议再议,问题讲得透、建议表得准、落实抓得严,极大地促进和推动了政府工作,也体现了人大监督的力度!”

实例3:四川省巴中市人大常委会为使审议意见落到实处,对各项监督意见落实情况实行定期“交账”,“一府两院”半年内须将审议意见处理落实情况向人大常委会报告,接受审议和满意度测评。满意度测评不过半的,须再报告、再审议、再测评。近3年来,先后进行满意度测评39次,其中,关于巴河水污染防治的审议意见办理工作满意度未过半,再次向常委会报告,接受“三审”和再测评。

实例4:2009年12月10日,黑龙江省佳木斯市十四届人大常委会第十八次会议专题听取和审议了市政府关于物业管理工作、安全生产工作、农村五保供养工作条例实施情况和职业教育法实施情况等四个审议意见落实情况的报告。常委会组成人员以无记名投票表决的方式,按照“满意”、“基本满意”、“不满意”3个等次,对上述四个审议意见落实情况进行了满意度测评。佳木斯市人大常委会《审议意见督办暂行办法》规定:“审议意见研究处理结果的报告书面印发市人大常委会组成人员,同时进行满意度测评,测评结果当场宣布;对测评不满意超过60%的,承办单位须按照会议要求进一步办理,在规定期限内再次向市人大常委会报告。”

实例5:2010年7月28日,四川省绵阳市五届人大常委会第三十九次会议对市政府办理市人大常委会关于“5.12”地震灾后震损水利工程修复建设和贯彻实施《中华人民共和国科学技术进步法》审议意见工作进行满意度测评。这是绵阳市人大常委会成立以来,首次对审议意见办理工作开展满意度测评,同时这也是《绵阳市人大常委会关于对市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院办理市人大常委会审议意见结果进行满意度测评的决定》出台后的首次实践。两件审议意见办理工作的测评结果都超过了市人大常委会全体组成人员的半数,结果均为满意。

实例6:2009年12月28日至29日,湖南省永州市三届人大常委会第二十三次会议听取和审议市国土资源局、规划建设局、城市管理行政执法局、公用事业管理局、房产局关于工作审议整改情况的报告,并对5个部门工作审议整改情况进行满意度测评。如果测评不满意,市人大常委会将启动质询程序,直至启动特定问题调查和撤职程序。

实例7: 2010年6月10日,江西省修水县十四届人大常委会第二十五次会议集中听取和审议了县政府关于县人大常委会5项审议意见研究处理情况的报告。会议审议后,常委会组成人员按照该县人大常委会《关于县人民政府、县人民法院、县人民检察院执行或办理县人民代表大会及其常务委员会决议、决定、审议意见及主任会议交办意见的报告制度》规定,对5项报告进行了满意度测评。其中,对城乡规划法实施情况审议意见的研究处理情况报告,满意票没有超过常委会组成人员的半数,会议测评对该项报告不满意。

实例8:2010年4月,浙江省嘉兴市南湖区人大常委会第二十二次会议专题听取和审议了区政府关于农业法及相关法律法规执法检查整改落实情况的报告,并首次进行了满意度测评。为确保满意度测评工作能最真实地反映区政府执法检查审议意见整改落实情况,区人大常委会采取了督促自查自纠、开展跟踪督查,实行无记名满意度票决等措施。测评以无记名投票表决方式进行,分为满意、基本满意、不满意。满意和基本满意票超过全体组成人员1/2以上的方为通过。

代表议案、建议办理工作测评型。指由全体或者部分人大代表、常委会全体组成人员,对有关方面承办人大代表所提议案及批评、建议和意见的质量、效率,以无记名投票方式作出评价。

实例1:2010年1月,河南省漯河市在市五届人大常委会第十九次会议上,31名市人大常委会组成人员认真听取和审议了重点建议承办部门办理情况报告,并对重点建议办理情况进行了满意度测评,测评结果显示,26件重点建议办理满意和基本满意率为96%。

实例2:2009年11月,浙江省温州市人大常委会召开市十一届人大四次会议代表建议办理工作评议会,请代表面对面为部门建议办理情况打分“挑刺”。近百名市人大代表对该市20家承办单位的办理工作进行了评议。围绕承办单位在建议办理时的领导重视程度、办理态度、面商沟通效果、答复质量、措施落实等5方面情况,代表们以“好、较好、一般、差”4个等次进行测评。

实例3:浙江省海宁市人大根据代表建议办理工作的特点,在测评方式上也一改以往一次性测评的做法,采取分阶段测评的方式进行。一是人代会代表建议交办后,在法定答复期满,由代表对建议的答复工作作出满意度评价;二是在建议落实期,测评代表对办理及具体落实情况的满意度;三是代表对落实工作表示不满意的,该建议限期进行二次交办,限期满进行第三次测评。每次测评的结果分别向市政府和承办单位反馈,测评几次反馈几次,并与代表建议一并存档备查。如果把分段测评看做是按照时间顺序开展的一种纵向的运行模式,那么海宁市人大常委会在实践中采取的组合式测评,就可以视作一种在空间或方式上横向对接的运行模式。概括地说,就是在具体的监督工作中,既引入满意度测评机制,又引入其他工作机制,二者组合甚至多者组合,以进一步增强实效性。

实例4:2008年8月25日,湖南省祁阳县十五届人大常委会第五次会议作出了《关于对县十五届人大议案和重点建议进行测评的决定》,从当年开始,组织327名县人大代表对县十五届人大议案和重点建议进行测评,分满意、基本满意、不满意3个等次,满意、基本满意票低于全体县人大代表70%的将责成承办单位重办。

行政、司法机关年度工作测评型。指在人民代表大会会议或者人大常委会会议上,由全体人大代表或者常委会组成人员,以及部分人大代表、有关方面负责人或者群众代表,以无记名投票方式,对同级国家行政机关、司法机关的年度工作情况作出评价。

实例1:2003年以来,陕西省平利县人大常委会组织开展了对县级行政部门、司法机关和上级垂直管理的驻平利单位的民主测评工作,出台了《平利县人民代表大会关于对平利县行政机关和司法机关进行民主测评的实施办法》。一是把相关法律、法规编印成册,发放到每个代表手中,使代表全面准确地了解被测评单位的执法要求和工作职责。二是要求被测评单位每年年底之前向县人大代表书面报告工作,平时向人大代表汇报工作开展情况,保障代表的知情权。三是测评内容以贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规、依法行政、公正司法情况,落实各级人大的决议决定、办理代表议案建议情况,服务县域经济、为群众服务和社会公论情况三大类八个方面为重点。四是从2007年起,测评形式由过去的在人代会集中测评,改为每年年底前以代表小组为单位进行测评,由县人大常委会办事机构负责统票和计票工作。五是测评评分实行双百分制,人大代表评分总计100分,折合70分;人大常委会组成人员评分总计100分,折合30分。测评时,县人大代表和县人大常委会组成人员根据平时掌握的情况在测评票上逐项进行打分,还可以在测评票上写上具体的意见建议。测评实行无记名投票。六是测评等次分别为:85分以上为满意(含85分),84分至65分为基本满意,65分以下为不满意。测评结果由县人大常委会决定向社会发布公告,公布测评结果。对测评满意度处于前5名的县级行政机关和司法机关、处于前3名的中省市驻平单位,由人大常委会授予“人民满意单位”荣誉称号,在次年的人代会上授牌表彰。荣誉称号实行动态管理,若单位出现重大违法违规问题,荣誉称号予以撤销。测评结果处于不满意单位的,常委会领导会同县委、县政府分管领导深入该单位,原汁原味地反馈测评意见,并提出整改要求。测评结果和测评意见同时抄送中省市驻平单位的上级主管部门。连续两年被测评为不满意的单位,单位主要负责人是同一人的,属县人大常委会任命的人员,县人大常委会将启动免职案。被测评单位属于垂直管理单位的,建议上级主管部门调整其主要负责人。同时,测评结果纳入县委、县政府全县年度目标责任制综合考核体系。

实例2:2008年,河南省舞钢市人大出台的《关于组织市人大代表开展民主测评、强化监督职能活动的暂行办法》规定:以人民代表大会为平台,采取会前调查征集意见、会中集中进行测评、会后市人大常委会强化跟踪监督的办法,对全市65个行政执法部门和公共服务单位每年开展一次民主测评活动。会前征集到的对各部门和单位的意见和建议由人大常委会汇总后,反馈给各部门和单位要求限期整改。人代会将人大代表对各部门和单位的民主测评作为会议议程之一,对各部门和单位工作满意度进行测评打分。对满意率排序行政执法部门类后3名、公共服务行业类最后1名,且满意率低于60%的部门或单位,该部门和单位的行政一把手必须在人代会上就整改工作作表态发言。会后这些部门和单位还将被确定为本年度市人大常委会的重点监督单位。对反映问题相对集中的重点监督单位,市人大常委会将定期听取其整改情况的报告,并由相关工委对这些部门或单位整改情况进行跟踪监督。对满意率排序连续两年及其以上位居行政执法部门类前3名,公共服务行业类位居前1名,且满意率不低于90%的单位及其行政一把手,由市人大常委会分别授予“好单位”和“好领导”荣誉称号。对连续两年满意率排序位居行政执法类后3名、公共服务行业最后1名,且有一年满意率低于50%的单位行政一把手,属政府组成部门的,按照地方组织法的有关规定予以免职;属市政府直管单位的,要求市政府予以免职;属垂直管理单位的,市人大常委会将建议其上级主管部门调离。

实例3:2008年4月29日,黑龙江省大庆市八届人大常委会第九次会议通过的《大庆市人大代表对国家行政机关和司法机关年度工作进行测评的暂行办法》规定:测评内容是依法行政、公正司法情况;为企业发展、为群众服务情况;人民来信来访办理情况;人大代表建议意见办理情况;行政、司法案件处理情况;其他。测评工作从年初开始到年底结束。由市人大常委会人事选举办公室将测评票印发给市人大代表。市人大代表通过各种有效方式,按照测评票上满意、不足、建议3个方面,对被测评部门年度工作情况进行民意调查。各县区人大常委会、乡镇人大主席团、街道人大工委要对市人大代表进行民意调查给予协助。市人大代表在民意调查结束后,将群众意见进行综合归纳,按条列出所测评的各方面内容,并对总体工作情况做出满意、基本满意、不满意的综合满意度评价。市人民代表大会会议召开之前,由市人大常委会组织召开市人大代表对国家行政机关、司法机关年度工作测评情况通报会,通报测评结果,向社会公布,报送市委,中省直行政管理部门送上级主管部门。对测评提出的意见和建议,被测评部门要在测评结果公示后15日内,提出整改方案,报市人大常委会人事选举办公室。测评不满意率达到20%(含20%)以上的部门,要写出详细整改方案,向市人大常委会报告。测评不满意率达到20%(含20%)以上部门的整改情况要提请市人大常委会进行审议。

实例4:2008年初,黑龙江省绥化市人大常委会出台了《对市政府组成部门、行政执法单位、中省直部门和司法机关开展年度测评的暂行办法》,在开展测评前,采取问卷调查、座谈走访等方式广泛征求社会各界的意见和建议。仅2009年,全市各界干部群众对受评部门和单位就提出了涉及文教卫生、交通运输、城建环保、公安司法、农业畜牧、劳动和人事等7个方面40多个实际问题。市人大常委会将这些问题及时向常委会组成人员和人大代表进行了通报。在此基础上,召开了有常委会组成人员、人大代表和群众代表参加的“百人”测评大会,按满意、基本满意和不满意3个档次,对受评部门和单位进行了投票测评。测评结果显示,测评主体对被测评部门和单位的工作总体上是满意的,有3个部门的满意率达到了100%,低的也达到了78%。对于代表和群众反映强烈的部门和单位、性质较为严重的问题,确定为市人大常委会2010年度监督工作的重点部门和重要议题。

实例5:2009年初,湖北省枝江市四届人大三次会议比往年增加了一项特别“议程”:组织全市200多名人大代表对市政府22个组成部门进行民主测评。随后向人大代表通报了民主测评结果,并将测评结果报市委组织部门备案,作为干部提拔任用的参考依据;还要求满意率较低的几个部门限期整改,整改情况将及时在枝江人大网上予以公布。

实例6:2010年初,广西桂林市象山区人大常委会组织全体区人大代表对区政府职能部门和区法院、区检察院的2009年度工作进行民主测评,按满意、基本满意、不满意、不了解4个等次评定。对评议的职能部门获满意率在80%以上的前5名,由人大常委会决定给予表彰。对获满意率低于20%的最后2名,经人大常委会决定,给予部门的主要负责人进行诫勉谈话,限期整改。

实例7:2009年2月14日,湖北省潜江市人大代表对25个市政府组成部门工作满意度进行现场测评,这在该省尚属首次。测评票分满意、基本满意、不满意、弃权4个等次。对测评部门得不满意票超过参评市人大代表1/2的,由人大常委会责令其限期整改,3个月后再次评议,若不满意票仍过半数的,按市委有关文件对主要负责人进行追责等相关处理;不满意票超过1/3、不到1/2的,作为当年人大常委会重点监督对象。

实例8:2010年6月,江西省广丰县人大常委会组织部分省、市、县人大代表对69个政府组成部门、工作部门、条管单位进行了工作满意度测评。测评前,人大常委会公布了被测评的69个单位和部门,广泛听取社会各方面的意见。测评会上,代表们听取和审议了各单位和部门的2009年度工作汇报,结合群众意见对各部门进行测评并提出意见建议。测评结果和意见建议在会后以书面形式反馈给被测评单位,要求相关单位认真研究人大代表提出的问题,制订解决方案,县人大常委会对整改落实情况进行跟踪检查。

实例9:2009年5月,陕西省靖边县人大常委会组织县政府组成部门,通过县电视台向全县人民报告2008年度重点工作任务完成情况及2009年重点工作任务安排。同时组织县人大常委会全体委员、部分省市县人大代表、党代表、政协委员、老干部代表、企业负责人、村委会负责人、社区负责人、事业单位工作人员及各乡镇书记、人大主席、乡镇长、场长,就县政府组成部门向全县人民报告工作进行了满意度测评。

实例10:2009年11月30日,在陕西省旬阳县十六届人大常委会第十五次会议上,县政府办等5个政府部门和县信用合作社等3个中省驻旬单位被授予“人民满意单位”称号。该县人大常委会制定了《旬阳县人大代表测评县级国家机关、事业单位和上级驻旬单位工作暂行办法》,在年初的县人代会上,组织202名县人大代表对县政府26个组成部门、8个办事机构、27个正科级行政事业单位和县法院执行局、县检察院反贪局以及23个上级驻旬单位等86个部门和单位的工作进行了测评。通过代表民主测评、常委会审查决定等程序,评选出县政府办等8个2009年度“人民满意单位”。

结合工作评议测评型。指通过召开人大常委会全体会议或者专题会议,由人大常委会组成人员、人大代表在参与工作评议的基础上,对“一府两院”的综合工作或者整改落实评议意见情况,以无记名投票方式作出评价。

实例1:2009年12月4日,湖北省襄樊市十五届人大常委会举行第十五次会议,对10个被评单位整改情况进行定性测评。为了给被评部门准确“画像”,市人大常委会采取了一项全新的办法,使各方面的意见真正管用,使市县两级人大联动不仅体现在形式上,也体现在效果上。他们以市人大常委会为主体,按照统一制票、专班操作、混合统票、合并计分的措施,依照市人大常委会60分值、县市区人大常委会30分值,国家统计局襄樊调查大队和参评代表、公民10分值的办法,进行百分评定,然后根据得分多少划分为满意、基本满意、不满意3个等次。这个评法既有效地防止了一“考”定终身现象的发生,也大大提高了定性测评的科学性、准确性。

实例2:2010年5月6日,河南省汝州市人大常委会召开工作评议动员会,会议对2010年的工作评议进行了动员部署,市财政局、安监局、地税局代表受评议单位作了表态发言。工作评议从4月上旬开始,至2011年3月底结束。受评议单位包括:市政府工作部门、市政府事业单位、市管正副科级学校和医疗机构、市法院业务部门、市检察院业务部门、上级垂直管理单位,共102个单位。工作评议以全国、省、平顶山市、汝州市四级人大代表为主体,以民主测评为主要形式对受评议单位的执法、施政、廉政等情况进行全面评议。为充分体现民意,在初评阶段要组织四级人大代表和常委会组成 人员两次对受评议单位进行民主测评,确定重点整改单位;在总评阶段,人大代表和常委会组成人员再次对受评议单位进行民主测评,分类别确定得分高的前11位和得分低的后11位为拟受表彰单位及受组织处理单位。并结合受评议单位完成市委、人大、政府年度责任目标及系统内上级下达的工作任务情况,奖优罚劣。对在满意度总评中排名靠前的受评议单位及主要负责人,授予“人民满意的好单位”、“人民满意的好公仆”称号,或进行通报表扬;对在满意度总评中分靠后的受评议单位,对单位及主要负责人进行通报批评、取消年度评先资格、停职检查、免职等处理方式;对排名靠后的垂直管理单位,建议其上级主管单位给予相应处理,处理不到位的,给予该单位“不受汝州欢迎的单位”称号。

实例3:2010年5月26日,四川省巴中市巴州区十六届人大常委会召开第三十次常委会会议,会议的唯一议程就是对区审计局进行工作评议。为确保工作评议质量,扩大各级党政、部门、人大代表、社会公民对评议工作的参与度,常委会还设立了意见箱,开通了热线电话,发放征求意见表1000余份。按照评议办法的规定,对被评议单位进行民主测评,并现场公布测评结果。按满意、基本满意、不满意3个档次对区审计局的工作进行满意度测评,评议结果向区委报告、向政府通报,作为部门负责人考核、奖惩、任用的重要依据。

实例4:2009年1月7日,湖北省恩施土家族苗族自治州六届人大常委会十三次会议通过的《工作评议测评结果计算办法》,对被评单位最终测评结果中的“满意率”、“基本满意率”和“不满意率”的计算作出如下规定:被评单位最终测评结果,按照评议调查阶段州人大代表的测评结果和会议评议时常委会组成人员的测评结果,进行综合、加权计算。两项测评结果的权重比例确定为:州人大代表测评结果占30%,常委会组成人员测评结果占70%,总权数为100。被评单位最终测评结果中的“满意率”、“基本满意率”和“不满意率”的计算公式为:满意率(%)=(州人大代表测评满意票数÷州人大代表测评总票数)×30%+(常委会组成人员测评满意票数÷常委会组成人员测评总票数)×70%;基本满意率(%)=(州人大代表测评基本满意票数÷州人大代表测评总票数)×30%+(常委会组成人员测评基本满意票数÷常委会组成人员测评总票数)×70%;不满意率(%)=(州人大代表测评不满意票数÷州人大代表测评总票数)×30%+(常委会组成人员测评不满意票数÷常委会组成人员测评总票数)×70%。

选举和任命人员履职情况测评型。指在人民代表大会会议或者人大常委会会议上,由全体人大代表或者人大常委会组成人员以无记名投票方式,对选举和任命的国家机关工作人员的年度履职情况作出评价。

实例1:2009年12月2日,四川省巴中市巴州区十六届人大常委会第二十五次会议审议通过的《巴中市巴州区人大常委会任命国家机关工作人员年度履职测评暂行办法》规定:测评对象主要是区人大常委会任命的政府组成部门负责人、区法院副院长、区检察院副检察长及人大常委会任命的其他国家机关工作人员。区人大常委会于每年第一季度召开专门会议对任命的国家机关工作人员的履职情况进行集中测评。要求被测评的国家工作人员向区人大常委会提交年度履职情况书面报告。测评会上,由被测评人报告年度履职情况,接着由区人大常委会组成人员采用无记名投票的方式进行满意度测评,并将测评结果装入被测评者个人年度履职档案并报告区委。对测评不满意票超过应到会组成人员30%的(含30%),区人大常委会将对其进行询问或质询,要求限期整改,并在6个月内书面向人大常委会报告整改落实情况;不满意票超过应到组成人员40%的,区人大常委会将依照监督法的有关规定处理。

实例2:2009年3月2日,在福建省福安市召开的第十四届人民代表大会第三次会议上,全体人大代表对由市人大常委会任命的22位政府组成部门负责人进行无记名的民主测评。测评选项分称职、基本称职和不称职。测评开展前,先由测评对象向人大代表书面述职,并由代表在各自选区广泛收集对这些部门工作和负责人的意见。

实例3:2010年5月7日上午,四川省南江县人大常委会举行了县人大常委会任命的“一府两院”国家机关工作人员2009年度履职情况考评大会。对县人大常委会任命的县政府组成部门局长(主任)、县法院副院长、县检察院副检察长共25人进行了履职测评,各履职监督对象首先在5分钟之内向大会作口头履职报告,随后常委会组成人员和列席人员针对履职情况发表意见、提出问题。最后进行履职情况无记名测评,并当场公布测评结果。根据《南江县人大常委会关于对国家机关工作人员实施履职监督的暂行办法》的规定,会前,县人大常委会分别向县纪委、监察局、检察院、公安局、审计局、群工局、计生委等单位发出征求意见函,对接受履职测评的公职人员有无影响授予“人民好公仆”情况征求了意见。

实例4:2010年初,重庆市潼南县十五届人大常委会第二十二次会议通过的《关于潼南县人大常委会任命的国家机关工作人员报告年度履职情况暂行办法》规定: “县人大常委会全体组成人员以无记名表决方式进行民主测评。”测评分为满意、基本满意、不满意3个等次。满意票数超过县人大常委会全体组成人员半数的确定为满意;满意和基本满意票数达到县人大常委会全体组成人员半数的确定为基本满意;满意和基本满意票数没有达到县人大常委会全体组成人员半数的确定为不满意。“测评结果为‘不满意’者应制订整改方案,并于一个月内将整改方案报送县人大常委会,经主任会议同意后,在两个月内向县人大常委会书面报告整改落实情况,县人大常委会对其整改落实情况再次进行测评,如测评仍为‘不满意’者,按照法定程序提出撤职案。”

实例5:2009年6月,江西省横峰县人大常委会组织对其任命的法官和检察官履职情况进行民主测评,测评内容主要包括思想政治素质、业务水平、廉洁自律、人大意识等方面。测评过程主要包括制订测评方案、召开动员大会、被测评人员撰写履职报告、测评工作组到县法院与检察院进行背靠背谈话、单位内部填写测评表、到有关单位听取意见以及组织省、市、县、乡人大代表进行民主测评等。

实例6:2010年7月16日,重庆市南岸区召开“一府两院”2010年上半年工作情况报告会,7名副区长和法检“两院”“一把手”上场应考,现场接受该区300多名人大代表满意度测评。测评当天,7位分管副区长和法检“两院”“一把手”,分别就9项老百姓关注的问题作专项报告,每人12分钟。现场报告,现场讨论,现场打分……这样的透明测评,在重庆市各区人大对“一府两院”工作监督中是首个,即使从全国来看,也不多见。

实例7:2009年8月,湖北省秭归县人大常委会出台了《秭归县人大常委会关于国家机关工作人员年度履职情况综合测评办法》。该办法对测评对象、测评内容、测评依据、测评等次、测评方式和测评结果的公布与运用等都作了明确规定。2009年12月21日,在秭归县十六届人大常委会第二十二次会议上,首次对县政府22名组成部门人员和法院4名副院长、检察院3名副检察长共29名人员进行了履职测评,测评结果当场公布。对获得人大常委会组成人员80%以上优秀票的被测评人员,在县人大常委会会议上予以表彰。

人大代表履职测评型。指人大常委会在听取述职报告的前提下,组织本级人大代表选区的选民,以及对其选举的上级人大代表,或者受上级人大常委会委托对常驻本行政区域的更上一级人大代表,以无记名投票方式评价其年度履职情况。

实例1:2009年,在河南省新乡市十一届人大常委会第六次会议上,6名省人大代表就执行职务情况向大会作述职报告,并接受常委会组成人员的测评。《新乡市人大常委会对驻新河南省人大代表开展述职评议工作办法》规定,从2009年起,每年确定14名省人大代表向市人大常委会述职,对42名驻新省人大代表分3年进行述职评议。首批述职的省人大代表是按照领导带头和连任代表带头述职的原则,经过市人大常委会主任会议确定的。

实例2:2008年10月20日至11月30日,辽宁省沈阳市皇姑区人大常委会对区人大代表和由他们选出的市人大代表进行述职评议。区人大代表由所在选区的选民进行评议;由皇姑区选出的沈阳市人大代表则由与他们固定联系的区代表团的区人大代表进行评议。述职评议后,由参与评议的区人大代表和选区选民分别对市、区述职的人大代表按照优秀、称职和不称职3个等次进行民意测评。此次共有270名人大代表(占全区人大代表总数的86%)参加了述职评议,结果有3名人大代表得“不称职”票比例较大,其中1名人大代表得“不称职”票达42%。据此,皇姑区人大常委会找其进行专门谈话,提出履职要求,并限期1年进行整改。如果1年内整改无效,皇姑区人大将劝其辞去或罢免其代表职务。

实例3:2007年5月,湖南省邵东县人大常委会对该县部分市人大代表进行述职测评,并受邵阳市人大常委会委托,按“优秀、称职、不称职”3个等次对该县的省人大代表进行述职测评。

实例4:2010年6月18日下午,在四川省绵阳市游仙区四届人大常委会第二十四次会议上,专门听取游仙区选出的4位绵阳市人大代表的述职报告,述职结束后,游仙区部分人大代表对4位市人大代表进行了现场测评。测评结果分为满意、基本满意、不满意3个等次,并通报当地党委、当地人大常委会、原选举单位和选民。

结合考核和参与考评测评型。指由人大常委会主导组织全体人大代表,在人民代表大会会议上以量化打分的方式评价“一府两院”工作,或者联合党委组织部门,对政府组成部门领导班子成员及其所属单位主要负责人的履职情况,以无记名投票方式作出评价。

实例1:重庆市奉节县人大常委会出台了《关于对“一府两院”依法行政、公正司法情况的考核办法》,其最大亮点是对“一府两院”工作进行量化考核,以100分制进行量化,其中法律文书规范化10分、行政执法和司法工作质量20分、履行特定法定职责20分、研究处理县人大常委会的审议意见20分、研究处理县人大常委会转办或交办的信访事项20分,县人大代表的满意率10分,对每项考核内容还规定了得分、扣分标准。将抽象的“依法行政”、“公正司法”概念转变为实实在在的分数考核。该办法规定,在每年召开的县人代会上,组织全体人大代表对“一府两院”依法行政、公正司法的情况分“满意”、“基本满意”和“不满意”3个等次进行测评。

实例2:2010年4月23日,广东省湛江市徐闻县人大常委会联合县委组织部对县政府组成部门、公安系统6个大队及其下属中队等实权部门的领导进行考评。结果4位县政府组成部门班子成员、公安局交警大队大队长和巡警二中队中队长的考评结果为“不称职”,徐闻县委决定对以上6人免职处理。被免职的4位政府组成部门班子成员分别来自县文化广电新闻出版局、教育局、发改局和林业局。从2009年12月开始,负责本次考评工作的考评小组就深入到县政府的24个组成部门中了解情况。在这一过程中,考评小组走访上万名干部群众,对105名考评对象从依法行政、履行职责、廉洁自律等16方面的情况进行调查,最终形成点评报告,并投票决定考评结果。考评结果分为“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”4个等次。

在对县政府组成部门进行考评时,参加投票的人员除了人大常委会组成人员、组织部正副部长及考评组成员外,还有驻徐五级人大代表、乡镇党政领导及各界代表共100多人。在这整个过程中,徐闻县人大常委会非常注重发挥驻徐闻的各级人大代表的作用,调研中他们是主力之一,投票时他们也是主角之一。

2009年,徐闻县人大常委会分别举行了针对公安系统的25个派出所和乡镇的七站八所的测评。2个派出所所长和6个站所“一把手”因测评“不称职”丢了“乌纱帽”。

中山大学政务学院教授、中央纪委纪检监察研究所特邀研究员、广东省人大制度研究会理事吴志雄表示,徐闻县人大考评的对象符合人大监督对象的要求,不存在违反国家法律的问题。“这种搞法是条好路子,与以前曾经尝试过的人大述职评议有点类似。虽然监督法没有将述职评议列为具体的监督内容,但也没有明确禁止。我们应该鼓励各级人大尤其是基层人大不断解放思想,探讨新的、符合当地需求的监督形式。徐闻的做法就值得鼓励和推荐。”

党政主要领导干部主动接受测评型。指党委、政府的主要负责人,主动要求在同级人民代表大会会议上,由全体人大代表以无记名投票方式,对其履职的综合表现作出评价。

实例:2010年1月17日,在四川省巴中市二届人大六次会议上,巴中市委书记、市人大常委会主任李仲彬再次接受了人大代表的民主测评,这是李仲彬连续3年接受群众的民主测评。他于2007年年初率先主动接受了人大代表无记名投票方式的民主测评,鼓励代表“请大胆地给我打×”,还当场公布测评结果,现场进行问题剖析,作出整改。2007年,巴中市委制发《巴中市县(区)党政正职民主测评办法》,随后,一场针对县(区)党政正职的民主测评迅速在全市范围内开展了起来,县(区)委书记、县(区)长们怀着各种复杂的心情走到了接受民主测评的前台,对“一把手”的监督工作全面推进。近3年来,巴中市积极推行对党政“一把手”进行民主测评,在全省范围内产生了深远影响。2009年,由人民日报、人民网携手推出的“最热声音”评选中,“李仲彬:不愿接受监督的‘一把手’最终都要出大问题”以高票当选“最热声音”。

测评的问题及思考

目前,人大及其常委会开展民主测评已经成为了解社情民意、有效实施监督的重要工作方式之一。然而从笔者归纳的9大测评类型和大量运作实例来看,时下人大在测评工作中也不同程度存在尚需研究探讨的问题,如在确定参与测评人员范围和被测评对象、组织测评的具体环节、设置测评档次、统计分析测评数据、处理测评结果等方面,都有待进一步探索实践和积累经验,切实加以改进和完善。本文以为应着重解决好以下6个问题:

一是测评主体问题。测评主体就是由谁来评。人大代表是人大工作的主体,人大及其常委会组织开展民主测评工作,全体人大代表、常委会组成人员无疑是测评主体角色。人大的集体监督权包括集体审议权、集体评价权、集体提出审议意见权、集体监督整改权等,因而在开展民主测评的工作过程中,不能随意缩小参与的主体人员范围,这样有利于充分发挥集体的智慧和力量。

二是测评知情问题。民主测评能否全面真实地反映民意,切实将被测评者的客观情况准确无误地展示出来,是测评工作的目的和价值所在。由于目前人大代表普遍属于兼职,平常工作、生活在各行各业各条战线,对测评对象的工作综合真实情况也难以全面了解掌握,这直接影响对测评对象作出客观公正的评价。因而人大开展测评务必把组织进行调查研究作为关键环节,通过多种渠道最大限度地让人大代表提前知情知政,充分了解测评对象的工作状况和履职实绩,尽量减少抽象式、概念式、模糊式、印象式测评。同时,还可以委托统计部门等专业机构,针对具体对象提前作满意度民意调查,辅助提升人大测评的公信力。

三是测评方法问题。目前各地人大尽管在测评方面设置的等次多少不一、名称表述各异、统计计算方法不同、过关门槛高低不等,但是其重大的积极意义不容置疑。受地域、经济社会发展水平、文化、干部队伍素质,以及人大自身工作力量等因素的影响,地方人大开展测评工作应把推动和促进“一府两院”工作作为最根本的出发点和落脚点,坚持因地制宜,宁精勿滥,不照搬照套,待取得成熟的实践经验后再逐步加以规范化、制度化和常态化,这也符合实事求是、与时俱进精神的要求。但无论采用哪种测评方式,其工作程序必须在群众监督之下实行阳光操作。

四是测评填票问题。为了防止和减少外部因素可能对测评者产生干扰,使参加测评者能真正表达自己的意愿、看法,应在具体的组织工作中,于规定时间内适当灵活安排测评者的填写票方式。可专门设立秘密写票室,保护测评者的合法民主权利。

五是结果公开问题。当场公布测评结果是人大民主测评赢得社会各界信任的一个重要因素。既然是民主测评,结果就应当及时向社会公开,不搞神秘化。当场公开结果可能对那些得票率低的被测评者造成心理打击,但利大于弊。

六是结果使用问题。从各地人大大量的测评实践来看,虽然有极个别测评对象被民意否决,但绝大多数测评结果与民意基本吻合,得到了群众普遍公认和有关方面的信任。实践经验证明,无论人大开展哪种类型、哪种方式的民主测评,如果离开了同级党委的重视和支持将是寸步难行。人大要始终自觉坚持和依靠党的领导,精心设计、精心组织、精心处理民主测评,对测评结果不能简单地以票论票,而要多角度、全方位地比较分析,及时向党委及其相关部门反映测评情况,以适当方式向测评对象反馈测评结果,尤其是对测评者提出的意见建议要原汁原味整理反馈,以便党委在考核、考察工作中参考利用测评结果,使测评对象“有则改之、无则加勉”。对于人大代表和群众反映强烈的部门和单位、性质较为严重的问题,人大应将其确定为监督工作的重点部门和重要议题,列入监督计划,加大监督力度,促使相关问题得到解决。在推行年度工作目标责任量化考核的地方,笔者认为可专列一定分值由人大民主测评入位,以此建立正向激励机制,彰显民意的分量和人大监督的权威。

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